浅谈村委会称谓及其转制中相关法律程序缺失问题

文章来源：本站 发布者： 发布时间：2018-02-22 阅读：1609 次

 

高  原

（郑州市行政区划与地名协会 秘书长）

 

村民委员会简称村委会。居民委员会简称居委会。村委会转制即由村委会向居委会转变(化)。无论是村委会，还是居委会，其涵义主要包括三个方面：一是指依法成立的群众自治组织自我管理与服务的机构；二是特指法定的地域范围，如村委会是由一个或若干个自然村、村民小组所组成乡村最基本单位；三是指属于地名类别当中的其中一个类别。村委会转制是受社会和经济发展的程度制约的。也就是说，村委会向居委会转制是社会经济发展到一定阶段的产物和必然趋势。由于村委会和居委会在地名方面都属于群众自治组织类，那么在转制过程中，同样会涉及专名和通名问题。

本文暂不讨论村委会转制过程中，专名和通名变化问题，只就村委会称谓及其转制过程中相关法律程序缺失问题作初步探讨。

村委会就是我们习惯上所说的“行政村”。“行政村”称谓及其转制中相关法律缺失问题，是一个问题的两个方面。下面分别谈谈“村委会” 称谓及其转制中相关法律程序缺失两个问题。

一、“行政村”称谓的合法性

“行政村”这一称谓，现在仍然出现在不少红头文件和正式汇报材料中。至于在口头上，用“流行”一词来形容一点都不为过。

关于“行政村”的称谓，2012年上海文艺出版(集团)有限公司出版的第2期《咬文嚼字》，刊登了署名张企巍的《现在有“行政村”吗》的文章。其文不长，现录如下：

2011年9月27日，浙江省嘉兴市《南湖晚报》第6版刊有《我市“便农支付工程”启动600个行政村今后取钱无障碍》的报道。此文除标题上有大号黑体字“行政村”字样外，正文中也三次出现这个词。这是值得商榷的。

历史上确实有过“行政村”，是我国革命根据地以及建国初期部分地区的农村基层行政区域，一般由几个自然村组成。1954年乡政府成立，行政村撤销。现行的《中华人民共和国宪法》第一百一十条规定：“城市和农村按居民居住地设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”。现行的《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条规定：“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治，有利于经济发展和社会管理的原则设立。”

可见，现在“村”已经不是基层行政区了，称之为“行政村”是不妥当的。

2012年上海文艺出版(集团)有限公司出版的第3期《咬文嚼字》，刊登了陈成江的《“行政村”早已撤销》的文章。

两篇文章都对“行政村”的称谓予以否定。那么，正确称谓的“村民委员会(简称村委会)”与所对应的“自然村” 又是怎样区别的呢？“村委会”与“行政村”在概念上又有什么不同呢？

先回答第一个问题。现在的村委会，从地域范围上讲，可以是一个大的自然村，也可以是若干个自然村所组成；从组织结构上讲，一个自然村也可能是一个村民小组，也可能分为若干村民小组。总之，村民小组是村委会基本组成单位，自然村是村委会的组成单位。

再回答第二个问题。首先“村委会”在概念上有三层含义。一是它已不是基层行政区域，而是群众自治组织，它的成立、撤销、范围调整是依据法律所规定的程序，并且是群众意愿起主导作用的；二是在地域上它是有一定范围的；三是它是指通常所说的“两委班子”中的村委班子或群众自治组织的机构。它与“行政村”的最大不同在于失去了行政色彩。

由此可见，见之于红头文件和口语中的“行政村”，于法无据，是人们惯性使然。这种情况是要进行标准化处理的。这也是全国第二次地名普查工作中的重点。因为，地名标准化是地名工作的最终目标。

二、“村委会”及其转制中的法律程序缺失问题

“村委会”转制一般是指村委会改居委会。简言之即村改居。村改居是社会经济快速发展和城(镇)区扩张的必然趋势和结果。这种转制多数是在撤乡、镇设立城市街道办事处之后。《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条第二款规定：村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意，报县级人民政府批准。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二十一条规定：本法适用于乡、民族乡、镇的人民政府所在地设立的居民委员会。由此可见，村委会在乡镇体制下，实行村改居在法律程序上是无障碍的。

但是，乡镇改为城市街道办事处后，在城市街道办事处代管村委会体制下，村改居按照法定程序则明显缺少了乡镇这一基层政权组织这个程序和环节。众所周知，街道办事处是派出机构，不是一级政府，不具备法定代表人资格。因此，在撤销村委会设立居委会这一过程当中，撤销村委会就缺少了“由乡、民族乡、镇人民政府提出”这一法定程序。按照程序不合法，其结果是无效的法理推定。就此论之，城市街道办事处体制下的村改居，一般可以认定为是违法的无效行为。

法无授权不可为。这是当今新一届政府的执政理念。在提倡和强调以法治国、以法行政的当今，修订《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》(简称“两法”)就显得非常必要和迫切了。

三、修订“两法”在称谓上要注意的问题

本人对张文、陈文中的观点颇以为然。一是“行政村”相对“自然村”不会产生歧义，也可与“村委会” ——群众自治组织机构相区别，指代非常明确。如果恢复“行政村”称谓，恐带有“行政”色彩之嫌，可改称“建制村”。现在无论是“村委会”，还是“居委会”，指代容易混淆。比如，“村委会”，既指地域范围的“村委会”，又指组织机构的“村委会”，有时还指“村委会”所在地的那个村(因为一般以村委会所在地的村名作村委会的专名)。

同样，“居委会”在指代方面也有地域范围和组织机构两层含义。同样一句问话：居委会在哪？在距离较远时，别人会从地域概念上去理解，指向居委会所处的方位。如在居委会地域范围内，别人会指向居委会组织机构的办公场所。

地名(在此是指村委会和居委会的称谓)是方便人们使用的。使用又分书面使用与口头使用两种。象“村委会”和“居委会”这类群众自治组织的地名，广大群众的使用频率比较高，如何使之在公文中予以规范，同时又方便口语使用，指代明确，不产生歧义，凸显其地名可识别性和指位功能的特性，这是修订“两法”中，在完善村改居法定程序的同时，需要注意的问题之一。