地名管理中的多维价值诉求
文章来源：本站 发布者： 发布时间：2020-08-04 阅读：488 次
来源：地名世界
自古以来地名管理就是治国理政的重要内容，在国家治理中具有重要的价值导向功能。缘于当代中国经济发展、社会结构、利益格局、思想观念的深刻调整与变革，地名管理的现有法规与规章已完全不能适应当前面临的新形势、新挑战，急需加以修订。在地名管理中存在着便民价值、管理价值、政治价值、文化价值、资源价值等多重价值，而不同价值诉求提出了不同的管理原则，彼此之间的矛盾与冲突在所难免。因此，在修订《地名管理条例》过程中必须注意平衡不同价值诉求及其衍生出的管理原则之间的矛盾冲突，并从基本原则、管理体制、制度体系和协调机制等方面对地名管理进行制度安排。
引 言
从学术研究视角考察，地名学是关于地名现象命名的知识领域，地名管理学关涉的则是如何管理或规范地理现象的命名行为，包括地名命名、更名、注销所应遵守的强制性规则，重点关注地理现象命名的法度，是地名学与管理学的交叉学科。近年来，地名学、地名管理学逐渐引起众多学者关注，然而现有关于地名的研究大多聚焦个案考证、标准化解读、地方经验归纳、地名文化遗产保护等具体问题，较少将其上升到管理价值与管理哲学的层面给予理论探讨。这直接导致现有关于地名管理的研究成果理论性不强，对地名管理实践的指导作用有限。广大的地名工作者、学者以及立法部门在地名的概念内涵与外延、地名标准化、地名商业化、地名管理体制等内容上难以达成共识。也许正因为如此，曾多次启动的《地名管理条例》修订，均以流产而告终。
二，地名及其管理行为中的多维价值诉求
地名的首要功能是指示方位和标识空间范围，其背后蕴含的则是便民价值。衍生出的管理原则首先就要求地名具有相对稳定性。这就意味着无正当理由、非经法定程序，不得随意更改现有地名。
从地名起源来看，人类社会生产与生活实践的需求催生了地名，人类文明在自我演进中逐渐进入有意识地命名地理现象的历史阶段。伴随畜牧业和农耕文明的萌芽与发展，人类逐渐进入定居时代，需要通过约定俗成的一些语言指代符号来标识聚居地周围自然地理的特征和方位。这些语言指代符号便是地名的原始雏形。人类生产、生活领域的不断扩展与人类社会的发展，推动人类对地理实体的差异性认识逐渐通过地名的方式得以标识与传播，随后人文地理实体的名称逐渐繁多。由此观之，可以说地名是人类认识自然、利用自然、改造自然的产物，蕴含着生产力与生产关系的双重属性。与此同时，在人类社会生产力与生产关系互动发展中，地名数量急剧增长，地名在生产、生活中的使用范围也逐渐扩大，并逐渐衍化为治国理政的基本数据。就现代国家治理而言，国界勘定、行政区划、公共管理、法律管辖、交通运输、导航定位、经贸往来、文化交流、社会生活等各领域各行业无不需要依靠地名来指示方位、界定空间范围。
近代以来，人类社会进入工业化、城市化、国际化、信息化的运行轨道，地名的便民价值对地名命名与更名行为提出了规范化、标准化、系列化的要求。近几十年来，中国快速实现了从传统乡村社会向现代陌生人社会的转型，与此同时，标准地名的方位指示和空间标识功能得到前所未有的彰显。传统乡村社会是典型的熟人社会，人与人之间的关系比较确定，绝大多数人的生活范围也相对固定，生活在相对熟悉的环境中，因此，不管地名是否规范、标准，只要生活于共同体之中的成员能理解地名所指示的方位和标识的地理空间，其便民功能就实现了。然而在现代陌生人社会，人口流动速度加剧，传统的社会信任机制运转失灵，即使是长期生活在城市中的人也需要借助地名的指引来辨别方位和目标，更不用说进入陌生环境的陌生人。因此，正是工业化与城市化催生了标准地名。
与陌生人社会相适应，标准地名在方便人民群众生产、生活中发挥着多维度的指引功能与标识作用。一是标识地理实体的属性类别。1996 年，民政部颁布的《地名管理条例实施细则》规定，通名用字反映所称地理实体的地理属性。例如，路、桥、街道、 ( 住宅) 小区、图书馆等均是通名，陌生人借助通名就能识别地名所指涉地理实体的类属; 二是强化政府对地名规范化的规制作用。在工业化、城市化进程中，城市大拆大建、各类功能区推陈出新，城乡融合加速推进，新地名急剧增加，命名、更名、注销等各类变化不断涌现，新问题、新挑战层出不穷，推行标准地名能够增强政府对地名的规制，减少地名命名、更名中的不确定性，方便公众通过规范化、标准化、系列化的地名迅速辨别方位，确定目标的方位和地域范围; 三是方便国际交流。在全球化、信息化背景下，地名的国际交流功能比以往任何时代都更加凸显。中国地名学元老王际桐指出，地名标准化包括国内地名标准化与国际地名标准化两部分，国际地名标准化是通过国内标准化或国际协议，使国际地名的书写形式最大可能地达成一致，包含国内地名标准化、地名拼写罗马化和公认的地名转写法等内容。由此可见，标准化不仅能方便国内交流，还能促进国际交流，是地名便民价值在工业化、城市化、国际化、信息化背景下的集中体现。
人类进入阶级社会后，地名管理的政治价值就衍生出了强烈的政治表达功能。孔子一针见血地指出，为政必先正名。《论语·子路》云: “名不正，则言不顺; 言不顺，则事不成; 事不成，则礼乐不兴; 礼乐不兴，则刑罚不中; 刑罚不中，则民无所措手足。故君子名之必可言也，言之必可行也。”孟子则认为区划地名是仁政的起点。《孟子·滕文公上》曰: “夫仁政，必自经界始。经界不正，井地不钧，谷禄不平，是故暴君污吏必慢其经界。经界既正，分田制禄可坐而定也。”事实上，自古以来以地名管理为代表的正名行为就是治国理政的重要内容。历代王朝天下初定之时，都要命名国都、确定国名，可见地名管理在国家治理中始终具有政治表达功能。
地名的政治表达功能，体现为国内政治与国际政治两个维度。国内政治维度古已有之，主要体现在表达愿景、避讳以及倡导主流价值观等方面。愿景表达就是将对美好政治前景的期待与祝愿融入城镇、国都、名山大川等的名字称谓之中，从而表达一种长治久安、兴旺发达的寓意。“在中国庞大的历史地名家族中，政区地名是大宗，而有些政区地名则昭示着历代的兴衰。”例如，从战国时作为燕国国都至今，北京经历过蓟都、幽州、燕京、中 都、大都、北平、北京、京师等二十多个名称的演变，标注了有史以来北京地区民族融合与政权变迁的历史轨迹。
地名的管理价值，可以从分类管理与管理的空间边界两个视角予以考察。分类管理是公共管理的第一技术原则，是精细化管理的基础，没有分类，也不无从谈管理。现代科学管理中的分类管理思想起源于近代工业化大生产并逐渐衍化为现代官僚制组织的基本精神。
事实上，分类管理的实践探索在中国源远流长。东汉班固在撰写《汉书》时，有意识地根据儒家思想将历史上的著名人物分为四类九等，在体例上以纪、 表、志、列传分类记载帝王、诸侯、典章制度和公卿将相。这种分类思想后来逐渐衍化为统治者以职业身份对人的等级划分，从而构建起了整个传统中国社会等级秩序。分类管理也是当代中国公共政策制定和实施的基本依据。
从公共管理整体视角看，地名的命名与正名，是公共管理行为的起点与基础。没有地名或者地名标识不清楚，公共管理行为便无法具体开展。具体到地名管理，分类管理的逻辑起点就是对地名的概念内涵与外延作出合理界定，对地名的通名与专名予以分类规定，依据地理实体类别属性对其名称进行科学分类。唯有如此，才能通过法律法规的形式确定哪些自然地理实体与人文地理实体的命名、更名、注销等行为应该纳入政府规制范围，并在此基础上合理确定中央与地方、地名主管部门与各专业管理部门之间的权责关系。分类逻辑不清楚，或者分类标准不科学，也就难以在地名的概念内涵与外延上达成共识，无法确定地名所指涉地理实体的范围与类别，更不用说政府实施地名管理行为的边界与权责关系。
从管理的空间边界来考察，地名是标识管理要素空间维度边界的基础变量。没有地名就无法标识所指涉地理实体的空间边界。在政府管理过程中，权力主体、权力对象、权力客体等管理要素均须发生在一定的空间边界内才具有法律意义及效果，没有地名或者超出地名所标识空间边界范围的管理行为便不具备法定效果。这种建立在地名基础上的以空间维度划分管理边界的逻辑，是公共管理的基本精神，自然也就是地名管理的基本原则。
文化是民族之血脉与灵魂，是一个国家发展与民族复兴的精神支柱。长期以来，以物质生产、典章制度、诗词歌赋、习俗惯例、思想观念等形式表达的中华文化源远流长，传播广泛，影响深远。地名是地理实体与民族特性相融合的一种文化符号，在传承民族文化中具有独特禀赋和先天优势。时至今日，地名文化遗产面临着严峻的存续危机，表现在当代地名命名中“大、洋、怪、重”现象泛滥成灾。然而，基于共同语言、生活空间、经济联系和文化特性而结成的民族共同体，依然是形塑当今世界民族国家的基础，因此蕴含于地名之中的文化自觉与文化传承价值逐渐复归。令人欣慰的是，伴随“西学东渐”趋势逐渐强化，越来越多的国人认识到和而不同、天人合一、包容宽恕、仁德天下、人伦情怀、开放变革等中华文化的基本元素在促进国家治理、增强民族认同、凝聚社会共识等方面具有不可替代的作用。
继承和保护地名文化遗产，不仅是传承和弘扬中华传统文化的重要内容，更是保护中国非物质文化遗产的重要途径，乃至国际化的大趋势。从国际趋势看，早在 2002 年第八届联合国地名标准化大会就将地名确定为文化遗产，建议各国将其作为国家历史和文化遗产的组成部分予以保护。民族的即是世界的，沿用上百年乃至千年的地名所指涉的地理实体，通常蕴含着中华文化精髓的基本精神或重要内容，因此，保护中华地名文化遗产，时不我待。
为理解地名的资源价值，必须首先理解公共管理的实现过程。公共管理行为的实施与公共政策执行都必须以一定的人力资源、物力资源、财力资源、信息资源等资源为依托。近年来，刘太刚创立了一套公共管理学的基础理论，依据基本理论假设，称之为需求溢出理论。需求溢出理论认为，公共管理是解决社会需求( 个人需求的溢出) 的过程，公共管理依赖一定资源得以实现，公共管理赖以实现的资源分为二级七类，一级资源是直接可以用于实施公共管理行为、满足社会需求的资源，包括人力资源、物力资源、空间资源和时间资源; 二级资源是需要转化为一级资源才能产生效力的资源，包括财力资源、心力资源和信息资源。地名作为一种信息资源，是公共管理行为实施与公共政策执行的基础资源之一。
人类社会的任何管理行为都是在资源稀缺状态下进行的，如果资源足够丰富就可以实现按需分配，而不再需要强制性的管理规则与规制行为。因此，资源不仅是公共管理行为实施的基础，其自身也是管理的对象。根据需求溢出理论，地名作为一种信息资源，只有转化为一级资源如空间资源、财力资源、物力资源，才能在公共管理行为实施或者公共政策执行中发挥效用。基于资源的稀缺性与社会有用性，在市场结构支撑下地名作为资源必然具有一定的市场价值，亦即某些地名的命名权或更名权可以通过市场进行交换。因此，地名的商业化事实上就具有理论基础，这就是近年来地名有偿命名行为在一些地方实际存在的基本逻辑。虽然就地名的稳定性与文化传承特性而言，联合国地名标准化会议呼吁世界各国阻止地名商业化，但地名商业化却在包括中国在内的许多国家与地区都曾客观存在，在博物馆、体育场馆、教学楼等某些领域有偿命名行为至今仍然得到提倡与鼓励。因此，对地名的商业化应该持一种开放的理性态度，在立法与管理实践中均应予以区别对待，不宜采取“一刀切”的管理逻辑。
三，结论与启示
概而言之，在国家治理框架内，地名管理中蕴含着便民价值、政治价值、管理价值、文化传承价值、资源价值等多重价值诉求，而不同价值诉求又衍生出不同的管理原则。地名的便民价值要求地名的稳定性与规范化、标准化、系列化，地名的管理价值则提倡分类管理与管理要素空间边界划分的精细化，地名的政治价值衍生出地名命名、更名行为中政治表达功能的政治正确，地名的文化价值提倡保护地名文化遗产，地名的资源价值则支持地名的商业化。然而，在立法与管理实践中，这些价值诉求及其衍生出的管理原则之间往往存在一定的矛盾。例如，地名管理的规范化、标准化、系列化与地名文化遗产保护、地名文化遗产保护与地名的商业化、地名的便民价值与政治正确等这些不同价值诉求、不同管理原则之间的冲突往往不可避免。
如何拿捏分寸，平衡这些矛盾冲突，是地名管理立法与地名实践必须直面的现实，甚至可以说，地名管理立法与地名管理实践就是一个价值平衡的过程。在管理实践中，不同价值诉求与管理原则之间的矛盾冲突直接表现为国家与社会、中央与地方、地名主管部门与各专业管理部门之间的权责边界划分。因此，不能笼统断定一种价值诉求、一种管理原则比另一种价值诉求、另一种管理原则更具价值优先性，而只能在具体的管理个案中对发生冲突的价值诉求或管理原则进行价值排序，因时因地做出科学抉择。为了让日后的管理行为与管理决策有据可依，顺畅进行，最优选择便是在修订《地名管理条例》的过程中，从法规层面对地名管理的基本原则、管理体制、工作制度、协调机制等内容进行顶层设计，统筹构建一套化解各类矛盾与冲突的制度安排。
第一，明确地名管理的基本原则。立法原则是法律法规的基本精神，是做出管理决策和评判管理行为的基本依据。当法律法规规定的具体条款存在模糊性，或者管理实践中出现新情况、新问题而法律法规具体条款中尚无相应的详细规定时，管理部门就需要依据法律法规所蕴含的基本原则做出具体判断。确定偏离法律法规基本精神的行政行为是不当行政行为，不具有合法性基础。基于地名管理实践需求，应将依法管理、分级分类管理、价值协调、规范化与稳定性、刚性管理与柔性管理相结合、政府主导与公众参与相结合等管理原则及管理要求作为地名管理的基本原则，融入条例修订的全过程和全部内容之中。
第二，理顺地名管理体制。就管理需求与管理能力而言，目前存在于地名管理实践中的“多龙治水”体制有其一定合理性，比如涉及铁路、公路、水 利、海洋水域、电力、通信、工商、风景旅游、文化体育、楼门号牌等专业领域的地名管理专业性比较强，工作也比较繁重，由专业部门具体管理本领域的地名工作是较为适宜的选择，事实上也已经形成这种体制。然而，条块分割、多龙治水的管理体制事实上也造成了地名管理中的各自为政，越位、错位、缺位等混乱现象无法避免，进而造成“大、洋、怪、重”现象泛滥成灾，这与地名的便民价值、政治价值、管理价值、文化价值等价值诉求背道而驰。因此，必须从体制上理顺权责关系。首先，完善统分结合的管理体制。加强国家统一领导，重申民政部门主管地位，坚持分级分类管理，合理划分主管部门、专业管理部门与地方的权责边界。其次，明确地名管理对象。对于楼门牌、地址编码、村名委员会与居民委员会名称等是否属于地名有争议的，应以行政法规的形式予以明确，合理规定地名的概念内涵与外延，明确政府规制对象。再者，强化民政部门推广标准地名的责任，将标准地名的审批、确认、译写、发布口径统一于民政部门，避免各自为政造成的管理混乱。
第三，健全地名管理基本制度体系。马奇和奥尔森指出，制度就是将惯例、程序、协议、职责、策略、组织形式、技术、信念、符号等内容规则化，制度能够将经验转化为操作程序、专业化准则、实践经验法则和同一性的事实。事实上，当代中国改革开放的过程就是一个逐步建立与完善制度的过程，在此过程中逐渐建立起了各行各业的管理规范，从而推动国家治理驶入法治化、现代化、规范化、制度化、科学化轨道。地名文化遗产保护、标准地名的推广与使用、地名管理中的申请登记审批备案、公众参与和专家咨询、地名信息化建设等都是符合地名管理国际经验与中国管理实际的重要内容，因此应借条例修订之机，以行政法规的形式从实体与程序两个维度进行精细化制度设计，对责任主体、管理对象、原则要求、工作程序、适用范围、法律责任等内容予以详细规定，推动地名管理从阶段性任务走向常态化治理。
第四，强化整体性政府理念，建立协调配套机制。虽然前文建议进一步强化国家统一领导、分级负责、分类管理的管理体制和民政部门的主管责任，但是基于科层组织固有的委托代理、职能分工等缺陷所产生的道德风险、协调困境、组织惰性等问题必然无法根除。因此，只有建立一整套配套的协调落实机制，才能有效协调与化解不同部门、中央与地方、国家与社会之间的矛盾及冲突。基于此，建议在条例修订中进一步强化整体性政府理念，重点建立健全协同机制、纠察机制、社会参与机制与激励保障机制。除了通过法律法规的形式对主管部门、专业管理部门、中央与地方之间的权责边界予以明确界定外，还应该赋予地名主管部门指导、监督、纠察的权力，明确矛盾冲突的解决机制与程序，如此才能够最大程度地杜绝地名管理实践中的诿责揽权行为。
【来源：河北学刊 公共管理研究
作者：刘太刚，刘开君
2017年5月第37卷第3期】
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