论“地改市”遗留地名错位的治理
文章来源：本站 发布者： 发布时间：2022-02-22 阅读：1018 次
来源： 地名笔谈
商伟凡
引言：无论全面的地方行政体制改革，还是局部的行政区划调整，都是牵一发而动全身的系统工程，需要尽可能照顾周全以免后患。从2003年起的11年间，我负责组织国家地名行政机关委托的命名更名专业论证，曾就一些隐秘的症结深入溯源、撰文发表。于今，尽管某些史实已时过境迁，但当时的立场、观点、方法依然具有警示与借鉴意义。
那些年，一波未平，一波又起：从北国到南疆，申请地、县级政区更名的案例接踵而至；看似孤立，远因近果时常牵连已持续20年的全国地方行政体制改革。从“地（区）管县”到“市管县”，昔日被特定环境、条件掩盖的地名纠葛，如今真真切切地向我们走来……
开封市+开封地区=开封市
缘 由
无独有偶，这些被当地报请更改的地、县级政区名称，多为1983年开始“地改市”（含“地市合并”）以后问世的，定名不过十几年甚至几年。如此家国要政绝非儿戏，“出尔反尔”难免相关团体尴尬、各方责任人汗颜。试问：早知今日，何必当初？县，是我国现存起源最早、根基稳固、应用广泛的行政区划基础单元，历史记载、社会活动、居民籍贯乃至地域文化大多以此为固定空间，历代上级政区如郡、府、省都是由多少不等的县份逐级组合而成。及至近代，省会、商埠、交通枢纽所在的县城，并以其区域性中心城镇的地位，成为孕育我国早期建制“市”的摇篮；为便于管理，较大的市又在内部划分了若干“区”。由于“县”为“市”的母体，“市”为“县”的核心，两者最初的定名藕断丝连：多数市重复原在县名，难解难分——上海市与上海县，沈阳市与沈阳县，长沙市与长沙县；有些市为区别原在县，取古代同城而治的上级政区名称——宁波（府名）市与鄞县，郑州（州名）市与郑县，厦门（厅名）市与思明县；因海港设市的，如青岛、大连，以当地特有称谓为名；曾为古都的市，也有采用历史名号，如北京市、南京市。市辖区之称，起初多按序数排列，后改以地点命名。与县、市、区不同，“地区”位于省、县之间却非国家行政区划的法定一级，而是省级政权派出“行政督察”机关的管辖区域——早在近代孙中山创立民国之初，便规定地方只设省、县两级，以提高行政效率。然而，我国多数省区幅员广大，所辖县份少则数十多则逾百，加上交通不便、通讯迟缓、战事不息，致使省级政权鞭长莫及，施政困难。于是，不少省区自主分区派驻行政督察机构或官员：粤—行政委员，桂—行政督察委员，豫、陕、甘、新—行政长，苏—行政区监督署，浙—县政督察专员，皖—首席县长，滇—殖边督办公署……南京政府一面维持既定省、县两级制，一面顾及现实寻求变通，于1932年8月创立统一省、县之间行政层次的“行政督察区”。受省政府委派，以“行政督察专员”为首长、“行政督察专员公署”为官署，分区监督、指导若干县市政务，故其辖境通称“专区”。随后，在共产党领导的抗日根据地、解放区以至1949年建立的新中国，也普遍沿用“专区”建制，1968年起改称“地区”。一省之内，各专区起初按序数定名，如安徽省第三区行政督察专员公署，广东省第六行政督察区，使用时多有不便：一是方位不明，各专区名称难以辩识、区分；二是局部调整也容易“牵一发动全身”，轻则连累邻区，重则重排序数。以后，新中国规定：各专区一般以专员公署所驻县、市之称定名。如浙江省金华专区，“金华”只表明专员公署驻地，并不意味其历史、地理、文化足以涵盖所属县、市。至此，重要县城被划出设市，专区又因机关驻地得名，县、市、专区三者同名比比皆是，河南省就有：开封县—开封市—开封专区，洛阳县—洛阳市—洛阳专区，安阳、新乡、商丘、许昌、信阳、南阳无不如此。不同层次、不同种类的行政区域，同城施政且称谓如出一辙，为日后地方行政体制改革中的“地名错位”埋下伏笔。
荆州地区+沙市市=荆州市≠荆沙市
错 位
国家改革开放之后，各省区陆续开始以裁并“地区”、精简中转层次为主的地方行政体制改革，一般转变方式以河北省为例有4种：其一，地区、地级市同城而治便实行“地市合并”，即撤销地区建制、辖境划归地级市，如石家庄、唐山；其二，将地区行政公署所驻县级市升格为地级市，再实行“地市合并”，如保定、承德、张家口、邢台、邯郸、沧州；其三，无地级市并立的地区实行“地改市”，如廊坊、衡水；其四，划地区部分县市另设地级市，由行政公署所驻县级市升格而成，如秦皇岛。此外，个别“地改市”无县级市可依托，以行政中心所在县域作为市区，如云南省的临沧、丽江。与行政体制转变同时，地级市定名稍有不慎就会横生枝节：有的张冠李戴，有的辈份颠倒，有的大材小用，有的小材大用，试举例：——在安徽省徽州地区，以“黄山”之盛名，先将所在太平县改为县级黄山市，继撤销徽州地区而以其大部设立地级黄山市。“徽州”作为皖南历史文化标志、省名“安（庆）徽（州）”的支柱，沦为市辖一个区名；而座落一县之地的“黄山”冠名于数县之上，市行政中心又远离黄山，社会上“皖南处处是黄山”的抱怨不绝。——明代，河南省确山县境有一过路小店，因临近苎麻村得名“苎麻店”，后因设驿站而改称“驻马店”。及至现代，它曾为镇、为县级市，1965年为新设驻马店专区行政中心。2000年6月，驻马店地区改为地级驻马店市，原县级驻马店市改为驿城区，诺大9县1区被涵盖于一“店”，当初驻马店的母体“确山县”亦为其下属之一。——1999年1月，内蒙古的哲里木盟改为地级市，本应顺势称作“哲里木市”，行政中心所在的县级通辽市改为“通辽区”。谁知阴差阳错，沿袭400多年的“哲里木”被废弃，始于镇名、成于县名的“通辽”再次高配为地级市名，另以适宜更大范围的“科尔沁”命名市辖区。如此舍“本”（哲里木）求“末”（通辽），没“大”（科尔沁）没“小”（通辽），令当地后悔不迭。——湖北省黄冈地区行政中心黄冈县，1990年改县级市未按常规称“黄冈市”，却依明、清为黄州府治定名“黄州市”，地区也未照例改称“黄州地区”。1995年“地改市”，若称“黄州市”即顺理成章，结果是移植地区旧称“黄冈”（其实为旧县名）。“黄冈”本指当地小山，至多用于县境，根本无法代表周围县市。况且，地级市叫不叫“黄冈”无关紧要，县份少了千年“黄冈”堪称憾事。曾几何时，有关地方将“地改市”看作重中之重，但关注点不外乎地域划分、人事安排、财产分割等等。对未来地级市名称，或简单照搬国内“地改市”先例，或由当地主要领导人草率决定，或明知不妥但避而不谈以免“因小失大”。由于“地区”与“市”性质、意义的混淆，加上长官意志难违，各级必须履行的审核、论证程序也容易流于形式。做不到未雨绸缪，也不可能防患于未然。年复一年，日积月累，新设地级市与生俱来的名称序列紊乱也就在所难免了。
襄樊市+襄阳地区=襄阳市≠襄樊市
治 理
同一政区名称，为什么用于“地区”就相安无事，平移至“地级市”便左右为难？根源是：“地区”为行政虚体，其名称仅标注行政公署的派驻地点；“地级市”为行政实体，其名称必须涵盖全部辖区。混淆不同的区域性质、命名方式，结果是一些地级市层层向下“选拔”、层层向上“推举”政区名称，结下全市政区名称序列紊乱的苦果。古往今来，政区的层次越高，范围越大，需要的名称涵盖力也越强。以省、县之间的层次为例：清代浙江省设有杭州、嘉兴、湖州、金华、衢州、严州、宁波、绍兴、台州、温州、处州11府，如今除严州、处州外，其名均用于各地级市；民国初，广东省以统筹定名的“粤海、岭南、潮循、高雷、琼崖、钦廉”6道，分领全省94县。而河南省古城洛阳，本以地处洛河之北得名，现地级市辖境多在洛河之南，若无“九朝故都”之誉，再称“洛阳”也难。其实，地名的升格——“小材大用”古今都有，只要顺其自然而非揠苗助长便可。在近代广东省，“香港”是宝安县属小岛，“澳门”为香山县沿海渔村，百年后均为举世闻名的省级特区。一些含义宽泛、不特指方位的县级名称，如山西省长治、河南省新乡、山东省日照，“升格”使用未见纷争。对省会称“石家庄”、地级市称“周口”的“小材大用”，厦门与同安、深圳与宝安的“辈份”颠倒，只要不碍大局，日久也就“见怪不怪”了。不过，深入研究当年的定名失当问题甚为必要：近期，有备无患，届时应对得当；远景，吸取教训，避免重蹈覆辙。特别是，应从国家根治“地改市”遗留地名错位的首次实践——云南省思茅市的系列更名成功中获得启迪：缘由 2003年10月，思茅在“地改市”时移植地区之名成为“思茅市”，实际占用了原行政公署驻地——县级思茅市的名字。而该县级市改设的市辖区，只好也从下属乡镇择名而称作“翠云区”。可见，“地改市”改变的不仅是行政区划性质，而且是命名原则与模式，如此自下“提拔”市、区名称显然难孚众望：滇南绵延几百年的历史、文化血脉被无端割断不说，“思茅”与世代平行的本市9县一夜间变成上、下级，尤其俯视自治县“普洱”更有“辈份”颠倒之感。定位 清雍正七年（1729年），朝廷从云南省车里宣慰司划出6个版纳设立“普洱府”，始为县的上级政区；民国初改滇南道为“普洱道”，所辖思茅、宁洱、墨江、景谷、元江、新平、澜沧、镇沅、景东、冕宁10县竟与今之市辖9县1区吻合；新中国所设“普洱专区”，1953年因专署移驻思茅县而改称“思茅专区”。“普洱”几次统领当地长达200年，实属众县心悦诚服的旌旗、共同拥戴的标志。如今更名，既非无中生有又非刻意拔高，称作“物归原主”最为贴切。途径 纠正过去人为的系列错误，自然需要可行的系列措施，这是以往地名工作不曾遇到的复杂情况：市名若依历史原貌恢复为“普洱”，原“提拔”使用的市名“思茅”、区名“翠云”便应退还原在区、乡，相邻的自治县“普洱”也要避免与市名重复。因此，对“市”“区”“自治县”两级三方名称的连锁调整必须同时进行，让地级市迎回“普洱”，市辖区接走“思茅”，乡名“翠云”归还故里，自治县“普洱”依历史惯例再次改称“宁洱”，可谓各得其所。成果 从“思茅市—翠云区—普洱哈尼族彝族自治县”，到“普洱市—思茅区—宁洱哈尼族彝族自治县”，是我国行政区划领域第一次典型的、成功的“地名归位”：并未增加一个新地名，只是让已有的“普洱”“思茅”“宁洱”“翠云”就地挪动，把过去颠倒的“辈份”正过来、坐错的“位子”换过来、割断的“血脉”接起来，恢复历史的本来面目。好在“错位”时间不长，久拖反倒“积重难返”了。
普洱府（道、专区）=思茅地区=普洱市≠思茅市
当然，从维护社会稳定大局起见，对“地改市”遗留的地名错位也不必全面“翻案”，至少是“民不告，官不究”。如果地方要求强烈，更名理由又充分，还是作为个案妥善处理，求得一劳永逸。
- THE END -
本文原载《中国民政》2008年第11期。“地名笔谈”刊载前，作者修订原文并配图，谨致谢意。
