孙立军：《地名管理条例》的修订缘起及八大亮点
文章来源：本站 发布者： 发布时间：2022-06-07 阅读：948 次
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2022年5月1日，新修订的《地名管理条例》正式实施。相较我国1986年制定的《地名管理条例》仅有13条，修订后的《地名管理条例》共计7章44条，立法技术更加成熟、立法内容更加丰富、立法设计更加科学。《地名管理条例》在实施三十五年后的首次修订，引发社会广泛关注。笔者拟就修订后的《地名管理条例》，结合参与修订工作的亲身经历，谈两点学习体会。
修订缘起：四个必然要求
地名是社会基本公共信息，是历史文化的重要载体。修订《地名管理条例》，是我国地名管理领域的一项重要立法活动。首先，对《地名管理条例》进行修订，是我国经济社会发展水平的必然要求。1986年制定《地名管理条例》时，我国市场导向的经济体制改革仍在进行中，正处在有计划的商品经济阶段。党的十九大报告提出，坚持新发展理念，加快完善社会主义市场经济体制。我国已跃升为世界第二大经济体，经济基础决定上层建筑，经济社会的发展深化了我们对地名的认知，拓展了地名的使用范围，积淀了地名历史文化。这就要求我们通过修法，对我国地名发展现状、地名管理的标准和程序进行法律上的确认。其次，对《地名管理条例》进行修订是我国法治建设水平的必然要求。2010年中国特色社会主义法律体系如期形成。2017年党的十九大提出习近平新时代中国特色社会主义思想，明确全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。从建设中国特色社会主义法治体系的高度审视，1986年制定的《地名管理条例》内容过于单薄，条文过于简单，不仅缺少法律责任条款，而且承担法律实施职责的中国地名委员会已不复存在。这就要求我们以建设和完善新时代中国特色社会主义法律体系为标准，运用现代立法技术对《地名管理条例》进行修订完善。第三，对《地名管理条例》进行修订是提高我国社会治理水平的必然要求。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务。我国各级人民政府是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要主体力量，其自身的结构和能力水平既是检验国家治理体系和治理能力现代化水平的重要标识，又是影响国家治理效能发挥的重要因素，从地名管理到地名治理，这是我国法治政府建设的必然要求。最后，对《地名管理条例》进行修订是我国文化建设水平的必然要求。习近平总书记指出，文化是一个国家、一个民族的灵魂。在当代中国，文化自信是具有科学性的时代命题，是中华民族生生不息、走向复兴的精神源泉，是中国特色社会主义破浪前行、繁荣发展的精神武器，是中华民族屹立世界、面向未来的精神脊梁。地名是文化的重要组成部分，彰显着我国优秀传统文化。这就要求我们在地名管理立法中，牢固树立文化保护和文化传承的意识。
八大亮点：修订了哪些内容？
这次《地名管理条例》的修订，总体上有八大亮点：
一是明确了坚持和加强党的领导。《地名管理条例》第4条明确规定，地名管理应当坚持和加强党的领导。县级以上行政区划命名、更名，以及地名的命名、更名、使用涉及国家领土主权、安全、外交、国防等重大事项的，应当按照有关规定报党中央。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。我国宪法确立了中国共产党的领导地位。坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义。《地名管理条例》明确写入坚持和加强党的领导，这既是我国宪法要求在行政法规中的必要体现，也是我国地名管理工作之所以能取得显著成效积累的宝贵经验。
二是进一步丰富了立法目的。《地名管理条例》第1条规定了这部行政法规的三个立法目的：一要加强和规范地名管理，二要适应经济社会发展、人民生活和国际交往的需要，三要传承发展中华优秀文化。修订后的《地名管理条例》，不仅要加强对地名的管理，还要规范地名管理；不仅要适应经济社会发展，还要适应人民生活的需要。新增加的适应人民生活的需要这一立法目的，充分体现了中国共产党坚持以人民为中心的治国理政追求；新增加的传承发展中华优秀文化，则再次彰显了地名的文化价值，显示出我们对中华优秀文化强烈的文化自信。
三是突出了地名文化保护。习近平总书记指出：“中华文化积淀着中华民族最深沉的精神追求，是中华民族生生不息、发展壮大的丰厚滋养。”“中华优秀传统文化是中华民族的突出优势，是我们最深厚的文化软实力。”《地名管理条例》充分体现了习近平总书记对中华优秀文化的论述精神。在第一章“总则”中，使用了“传承发展中华优秀文化”“有利于传承发展中华优秀文化”“反映当地地理、历史和文化特征”等表述。还专门设立第四章“地名文化保护”，用5个条文规定了县级以上人民政府应当加强地名文化公益宣传，组织研究、传承地名文化；应当加强地名文化遗产保护；应当对本行政区域内具有重要历史文化价值、体现中华历史文脉的地名进行普查，做好收集、记录、统计等工作，制定保护名录；应当做好地名档案管理工作。同时，明确了国家鼓励公民、企业和社会组织参与地名文化保护活动。
四是建立了地名管理工作协调机制。由于地名管理工作涉及多个部门的职能，《地名管理条例》提出县级以上人民政府应当建立健全地名管理工作协调机制，指导、督促、监督地名管理工作。同时，规定国务院民政部门（以下简称国务院地名行政主管部门）负责全国地名工作的统一监督管理；规定国务院外交、公安、自然资源、住房和城乡建设、交通运输、水利、文化和旅游、市场监管、林业草原、语言文字工作、新闻出版等其他有关部门，在各自职责范围内负责相关的地名管理工作；规定县级以上地方人民政府地名行政主管部门负责本行政区域的地名管理工作。县级以上地方人民政府其他有关部门按照本级人民政府规定的职责分工，负责本行政区域的相关地名管理工作。应该说，建立地名管理工作协调机制是这次修法的创新点之一。
五是强调了地名的稳定性。《地名管理条例》第4条规定：“地名应当保持相对稳定。未经批准，任何单位和个人不得擅自决定对地名进行命名、更名。”第10条规定：“具有重要历史文化价值、体现中华历史文脉的地名，一般不得更名。”同时，第12条规定了地名命名、更名应遵守的程序，对于“具有重要历史文化价值、体现中华历史文脉以及有重大社会影响的国内著名自然地理实体或者涉及两个省、自治区、直辖市以上的自然地理实体的命名、更名，边境地区涉及国界线走向和海上涉及岛屿、岛礁归属界线以及载入边界条约和议定书中的自然地理实体和村民委员会、居民委员会所在地等居民点的命名、更名，由相关省、自治区、直辖市人民政府提出申请，报国务院批准”。这将有效防止个别地方政府为了更名而更名，防止劳民伤财式的“瞎折腾”。
六是规定了监督检查。《地名管理条例》第五章用6个条文规定了行政监管职责。规定了“上级人民政府地名行政主管部门应当加强对下级人民政府地名行政主管部门地名管理工作的指导、监督。上级人民政府其他有关部门应当加强对下级人民政府相应部门地名管理工作的指导、监督”；提出了“县级以上人民政府应当加强地名管理能力建设”；明确了“县级以上人民政府地名行政主管部门和其他有关部门对地名管理工作进行监督检查时”有权采取的措施。
七是规定了法律责任。法律责任切实关系到法律的实施效果。《地名管理条例》单设法律责任一章，用7个条文规定了法律责任，这使得《地名管理条例》“长了牙齿”。规定了“县级以上地方人民政府地名批准机关”和“公职人员”的法律责任，规定了“擅自进行地名命名、更名的”“未使用或者未规范使用标准地名的”“擅自设置、拆除、移动、涂改、遮挡、损毁地名标志的”“第三方机构对地名的命名、更名、使用、文化保护等情况出具虚假评估报告的”等情形的法律责任。
八是规定了授权立法的内容。《地名管理条例》第43条规定：“国务院地名行政主管部门可以依据本条例的规定，制定具体实施办法。”这一授权条款，可以有力确保《地名管理条例》的稳定性。国务院地名行政主管部门可以根据《地名管理条例》的实施情况，进行立法后评估，如果遇到新情况、新问题，可以及时制定具体实施办法；也可以对1996年6月18日发布并实施的《地名管理条例实施细则》适时进行修订。
修订后的《地名管理条例》已经开始实施。我们相信，《地名管理条例》的修订出台将有利于实现地名治理体系和治理能力现代化，有利于法治政府和法治社会建设，有利于提升我国地名管理工作水平。
