（一）

  “我国旧日地方行政区域，系以县为本位，无论为国都、为省会、为商埠、为要塞，均属县之行政范围，组织单纯，相沿已久”（1930年内政部民政司云）。近代，地方行政建制由清末的极端繁琐趋于简化，在本世纪20年代达到另一个极端——1924年1月23日，缔造中华民国的孙中山在其《国民政府建国大纲》中规定：“县为自治之单位，省立于中央与县之间，以收联络之效。”随着国民革命军北伐胜利，国民政府统治区域不断扩大，地方行政的“省、县二级制”全面施行。县，这个在中国历史最久、数量最多、分布最广、根基最稳的基层行政区域，这个“设治局”等初级行政区域进化的结果、孕育大大小小建制“市”的摇篮，地位进一步提高，作用进一步增强。界线，明晰、法定的界线，是构成行政区域的要素之一，不论其种类、等级和年代如何。在我国近代各级行政区域界线中，县界是基础、基本单位，以上各级行政区域界线——绵延、闭合的省界以至漫长、复杂的国界，完全由相关的县界连缀而成。其中，河北、山西、浙江、福建、江西、河南、广东、广西、四川、贵州、云南10省幅员整体成形于明代；江苏、安徽、山东、湖北、湖南、陕西、甘肃、新疆、台湾、辽宁、吉林、黑龙江12省及蒙古、青海、西藏地方轮廓在清代基本形成。然而，这些世代相传、习惯使用的行政区域界线，却实在是“先天不足”：1.依自然及人文地理形势大致划分，未经国家法定，极易出现边界纠纷。例如河北、山西两省以太行山，江西、福建两省以武夷山为界；山西、陕西两省以黄河，吉林、黑龙江两省以松花江为界；人工建筑的长城，也成为河北、山西、陕西3省的北部边界。2.飞地、嵌地、插花地等不合理的划界比比皆是，各自管理困难，分歧、争议迭起。如形成于明代的广东省钦州、廉州地区被广西省三面包围，南临大海，仅东南沿海的狭窄地带与本省主体相连；河北省东南端数县，呈狭长条状伸入河南省境内约150公里远。3.增设省、市、县、设治局等行政建制，由于相关法制不健全，凡涉及有关各方利害得失的划界过程往往几经波折，甚至旷日持久、拖延不决。“东北易帜”、1930年伊始，国民政府已取得形式上的国家统一，遂着手整理各级行政区域，包括1927年以后在边远地方增设的省、县、设治局，在经济发达地方（多为省会）陆续设置的“市”，其中以“厘正疆界，为国家根本要政”——“我国各省县地方行政区域，多系沿袭前清府、厅、州、县旧制，未加整理。近来行政制度改革频繁，各省、市、县疆界，或则区域变更，不无参错；或因旧界混淆，迭起纠纷。先后经内政部会同各省政府核议勘划、久悬不决之案，不下十数起。只因无一定之标准可资依据，审议时每感困难。且每一次界域争议发生，双方政府及人民团体，往往互引证据，博稽志乘，议论纷纷，莫衷一是，邻疆几同敌国，寸土不肯让人。以致悬案多年，每引起械斗惨剧，迄无良法可资解决”（内政部云）。为求得“所有违背时代精神，偏重历史观念，富于封建思想之部落纷争，自可迎刃而解”，内政部拟定“以土地天然形势及行政上管辖之便利，为立疆定界之标准”的《省市县勘界条例》，经第78次国务会议通过、国民政府5月31日令准，6月12日由内政部以部令公布施行。随即召开的全国内政会议，将河北省政府提议“勘划各省、县插花地，以清疆界，而一事权”一案；河南省民政厅长张钫提议“勘定插花地段，改隶所在县份管辖，以一事权，而利行政”一案；内政部民政司提议“整理全国各县行政区域”一案“并案议决”——“原则通过，送内政部详定基本办法分行各省切实遵办”。次年3月，经行政院核准，内政部公布施行《县行政区域整理办法大纲》，“以为《省市县勘界条例》补充办法”（二者均准用于设治局）。

（二）

《省市县勘界条例》及《县行政区域整理办法大纲》，似为中国截止近代仅有的关于整治行政区域界线的法规。主要内容如下：一、适用范围：各省、市、县行政区域如因界线不清，或因变更编制须新定界线时，依本条例勘议审定之。——注：此处所谓“编制”，似应理解为“建制”，变更编制（建制）例如由“县”析置“市”，等等。二、确定行政区域编制的原则：1.土地之天然形势；2.行政管理之便利；3.工商业状况；4.户数与人口；5.交通状况；6.建设计划；7.其他特殊情形。三、除特殊情形外，行政区域界线划分的标准：1.山脉之分水线；2.道路、河川之中心线；3.有永久性之关隘、堤塘、桥梁及其他坚固建筑物可以为界线者。四、维持原有界线的原则：各省、市、县行政区域，在本条例公布以前，如早经明白确定界线，从未发生争执及有如何不便利者，应维持其固有区域界线。五、重行勘划界线的范围：1.固有省、市、县行政区域，如确系旧界太不显明，因而发生争议时，得依行政区域编制原则重行勘划，议定新界线。2.新设之省、市、县行政区域，除有明文规定界线外，应依行政区域编制原则，勘议界线。3.固有县行政区域，遇有下列情事之一者，于必要时，得变更编制，重行勘议界线：a.因省或市行政区域之变更，必须裁并或改置时；b.固有区域与天然形势抵触过甚，有碍交通时；c.固有区域太不整齐，如插花地、飞地、嵌地及其他犬牙交错之地，实于行政管理上甚不便利时；d.固有区域或狭、或畸、与县治距离太远、或交通甚不便利时；e.面积过于狭小或过于广大时；f.户口过于稀少或过于繁密时；g.地方经济力与临近各县相差过甚时；h.警卫之支配及自治区域之划分，甚不适宜时；i.有其他特殊情形时。《县行政区域整理办法大纲》提出具体整理办法如下：1.厘正：将毗连各县边界交错之地划归整齐，勿使参差。2.互换：为管辖及地形上之便利，将毗连各县地段互相交换一部分或数部分。3.划分：土地辽阔之县，施政不易，应将其划分两县，或并入他县一部，以便治理。4.归并：割数县之一部，新设县治；或将旧治取消与他县归并，另成新县。六、勘划界线的权限与程序：1.省或隶属于行政院之市，其行政区域如须新定界线时，应由关系各省、市政府委派专员，实地履勘后，再议定界线，连同图说，咨由内政部核呈行政院，转呈国民政府核定；于必要时，得由内政部派员会同勘议。2.县或隶属于省政府之市，其行政区域如须新定界线时，应由民政厅委派专员，会同关系各市、县政府，实地履勘后，再议定界线，连同图说，呈请省政府核定，咨由内政部核呈行政院备案。3.勘划省、市、县行政区域界线，遇有关系国界时，除依前二条之规定外，于必要时，得由外交部加派熟悉边务人员会同办理。 七、界线确定的标志：省、市、县行政区域，无论旧界、新界，其界线既经确定之后，应即于主要地点，树立明显坚固之界标，并绘具区域界划详细地图三份，送由内政部分别存转备案。 有必要特别指出：能够造成原有行政区域边界大幅度改变甚至完全重划的，应当是包括设立、废除、析置、合并等形式的行政区划调整。例如，抗日战争前后的省界变更主要有：1928年9月，河北省旧口北道所属10县划归新设“察哈尔省”；10月 ，甘肃省划出旧西宁道及青海地方设立“青海省”，划出旧宁夏道及原宁夏镇守使辖区设立“宁夏省”；1938年9月，四川省原宁属西昌等8县及宁东设治局、原雅属雅安等6县及金汤设治局划属西康省；1945年抗战胜利、失地光复，于东南恢复“台湾省”建制，于东北将原伪满18省改划为9省。

 （三）

古往今来，省级行政区域位居地方行政层次的关键一级，其边界状况直接关系国家的建设与安定，而兼为省界的县级界线当然成为整治的重点所在。当时的有关工作，以三种形式进行：勘划边界。自1930年8月起，内政部将派员会同有关省、县勘定的省界线段陆续报国民政府备案（附表1略）。例如：1936年2月，鄂、赣、皖三省的长江界段被准予“以天然长江为界，南北分界以江中重要水道为准，惟马当及张家洲等处以江之北泓为界，长江北岸皖、鄂两省省界仍旧。”地域归并。例如：国民政府于1939年1月核准四川省绰斯甲布划归西康省；1941年7月核准青海省民和县飞地孔家寺、郝家塬、海家寺及循化县属嵌地韩家山划归甘肃省永靖县；1942年9月核准湖北省利川县属飞地吐祥镇、马道屯划归四川省奉节县。县份改隶。1936年2月，国民政府核准将过于参差的河北省长垣、濮阳、东明三县与河南省武安、涉两县互换管辖（后因故暂未实施）；3月，核准将突出于安徽省界的英山县划归湖北省。而1934年7月为便利“剿共”将福建省光泽县、安徽省婺源县一并划归江西省之举，终于1947年6月复原——报载：婺源县回皖之前，“婺民得悉后，争相庆祝，如过新年。”除东北三省于1931年9月被日寇侵占、华北受其威胁外，省域内部的县界勘划与调整在大部分地方持续进行着。40年代前期，国内前方正值抗日战争，后方各省整治县界的工作依旧开展，“备案”数量频增（附表2略）。1945年5月至1946年1月的《行政院工作报告》，内有“整理行政区域”的记述：“各省、市、县飞洒畸形之地段及混淆不清之界线，经依照《省市县勘界条例》及《县行政区域整理办法大纲》分别勘查整理者，有陕、豫两省在潼关、阌乡两县之省界；川、黔、湘三省在綦江、桐梓、习水、南川、彭水、酉阳、沿河、秀山、松桃等县之省界；福建省福州市与林森县界；陕西省西安市与长安县界，商县与山阳县界；湖南省平江与岳阳县界；四川省蓬安与仪陇县界；湖北省郧县与均县县界；青海省湟源与海宴县界，及绥远省五原、安北、狼山、米仓、临河等五县县界。”如果说，“县与县”以至“省与省”的界线争端多出自历史遗留，那么，“县与市”以至“省与市”的边界问题则是当代之作。市，一个古老中国前所未有的地方行政建制，于20世纪20年代在经济发达之处萌生——“设市地方，大都为国都、省会或最繁盛、最冲要之县区”（内政部民政司云）。由于单一的“析县设市”方式及市、县平行并立，铸成“县与市”以至“省与市”之间天然、持久、多方面的矛盾，而边界的划分自然首当其冲。为避免棘手纷争，当局多以法规明确市区范围：粗略者，如1927年7月的《上海特别市暂行条例》称：“本市区域以上海、宝山两县所属原有之淞沪地区为特别市行政范围”；详细者，如1927年6月的《杭州市暂行条例》称：“杭州市行政区域之范围包括杭州城区及西湖之全部，东南沿海塘至钱塘江边闸口一带，西至天竺、云溪，北至笕桥及湖滨拱宸桥，其区域四至由测量委员会测量后定之”。然而，受各方利益牵制、驱动，市区界线的划定往往一波三折。以首都南京为例：国民政府于1927年6月公布《南京特别市暂行条例》规定：“暂以南京城厢内外及浦口之原有区域为南京特别市行政范围”。或为避免“析县设市”割裂其“母体”江宁县之痛，8月即修正为“本市区暂以江宁县原有区域为行政范围，以原有之江宁县属之。”如此整县入市且市领导县，固可消除市、县争议，但江宁县乃江苏省会所在，省政府移驻镇江后，省、市矛盾依存。1928年3月，国民政府就江苏省与宁、沪两特别市的权限、区域问题召集诸方会商，决定“南京特别市暂以城厢内外原有区域及八卦洲为其区域，但西南可划入大胜关江心洲一带，东北可划入乌龙山一带，……浦口可暂不并入。”复于11月训令：“废江宁县；江宁县境及浦口商埠全区划入南京特别市区域。”实施一年，纠纷难平，乃于1930年1月指令：“市区域照市政府原图，大胜关税收仍归江苏省，于市定地域既无变更，于苏省收入亦无损失。”折衷与调和，直到1936年9月才告平定——国民政府指令：“为据内政部呈报会同江苏省政府及南京市政府明白划定省市全部界域暨树立界标一案情形，准予备案。”这时，南京设市已经9年了。

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