中国“直辖市"通名改革研究
文章来源：本站 发布者： 发布时间：2023-03-14 阅读：1302 次
来源：
[摘要]在肯定直辖市发挥强大作用的前提下，从中国历史、外国经验中分析了值得借鉴的有效成分，进行利弊分析后得出了我国直辖市应改为“城市省”或“都”的结论，认为其中改为“城市省”更具有可操作性。由此，中国的省级政区通名可统一为“省”（普通省、城市省、自治省）。
[关键词]直辖市；直辖政区；城市省；都
一、直辖市的由来及其存在的问题
直辖市是指一个国家内隶属于中央政府直接管辖的市，是政区中层次最高、规模最大的城市型政区。中国目前已有北京、上海、天津、重庆四个直辖市，在国家政治、经济、文化生活中居于举足轻重的地位。
城市型政区脱胎于地域型政区。古代的“市”原为草市、集市的意思，系县以下的商业性聚落，与“镇”、“乡”一样均属于县管辖。“市”发展到一定规模就可以升为“镇”，“镇”的继续繁荣就可以升为县。上海就走过了先设市、后升镇、再置县的全部过程。由于近代以来城市的崛起，古代原有的行政区划体系已远远不能适应形势发展的要求，遂有城市型政区的诞生。
20世纪20年代初，广州设市后即脱离了县而直属于广东省，是我国最早的省辖市。1921年7月，民国政府颁布《市自治制》，曾规定“京都市”由内务部直接监督，但未付诸实施。1926年秋，国民革命军北伐攻占武汉三镇，设置汉口特别市，归国民革命政府领导。这是第一个直隶于中央政府的市。1927年6月，设南京为特别市，8月设上海为特别市；1930年6月起，南京、上海改称院辖市。1928年7月，设北平为特别市，1930年12月改称北平院辖市（1930年6—12月，一度降为河北省辖市）。1928年7月，设天津为特别市，1935年6月，改称天津院辖市（1930年12月以后曾降为河北省辖市）。1929年4月，武汉设特别市（6月更名为汉口特别市，1931年5月降为湖北省辖市）。1929年5月，以收回日本交还的胶澳商埠地设为青岛特别市，1930年9月，改称青岛院辖市。1930年1月，设广州为特别市，同年8月降为广东省辖市。1932年1月，设长安为院辖市，但仅筹备，未正式成立。1930年9月，收回1898年被英国租借的威海卫地区，10月设置了直隶中央的“威海卫行政区”，后改置为山东省省辖的威海卫市。后又增设哈尔滨、旅大（大连）为院辖市。抗日战争期间，重庆因陪都而改为院辖市。1947年6月，汉口、广州均恢复为院辖市，并新设了西安、沈阳两个院辖市。至解放前夕，全国有中央直辖的院辖市14个。
中华人民共和国成立之初，直辖市分属三个层次：一是中央直属市，有北京、天津二市；二是大区直属市，如南京、上海属华东区，武汉、广州属中南区，重庆属西南区，西安属西北区，沈阳、旅大、鞍山、本溪、抚顺属东北区；三是省直属市，有哈尔滨、青岛二市。1953年初，中央直属市和大区直属市统一改为中央直辖市，同年9月增设哈尔滨、长春为中央直辖市，从而使中央直辖市达14个，是我国直辖市最多的时期。1954年6月，六大行政区撤销，保留了北京、天津、上海三个中央直辖市，其余11个直辖市划归所在省领导而成为省辖市；同年9月颁布《宪法》，规定我国一级行政区域为“省、自治区、直辖市”，从而以根本大法的形式明确了直辖市的行政地位。1958年2月，天津划归河北省，1967年1月恢复为直辖市。此后三十年间直辖市数量一直未变。至1997年3月，将重庆市和川东涪陵、万县、黔江三地区从四川省切出，新组建重庆直辖市，从而使直辖市数量增加到目前的4个。
直辖市在中国的政治、经济、文化生活中具有十分重要的地位。但毋庸讳言，直辖市的区划体制也存在一些问题，在推进城市现代化建设、城市规划与管理中应通过改革加以合理解决。简言之，主要有六个方面的问题：
第一，直辖市的通名欠科学。“直辖市”一名最早见于1947年国民政府颁布的《宪法》中，直辖市目前是我国最高层次城市型政区的专有名称。就直辖市管辖地域而言，范围比国外城市要大得多，面积最大的重庆直辖市有82371km²，管辖40个县级及其以上行政单位，与奥地利国土面积几乎相等，比瑞士、荷兰、丹麦、爱尔兰、比利时等欧洲传统国家都要大。像重庆这样的直辖市，三分之二的人口集中在农村，城市地域与城市人口比重非常小，与普通的省并无本质区别。京、津、沪三市面积虽然没这么大，但分别管辖着18、18、19个县级政区单位。北京市行政区域总面积为16800km²，市区面积为1369.9km²，其中中心区面积为512.9km²，市区面积占市行政面积的8.15％，中心区面积仅占总面积的3.05％。天津市的行政区域总面积为11305km²，市区面积为1884km²，其中中心区面积为173km²，市区面积占市行政面积的16.7％，中心区面积仅占总面积的1.53％。上海市的行政区域总面积为6341km²，市区面积为749km²，其中中心区面积为278km²，市区面积占市行政面积的11.81％，中心区面积仅占总面积的0.44％。可见，京、津、沪三个直辖市的地域化倾向也相当明显。中国的各直辖市均非纯粹的城市型政区，而是以城市型政区为基础发展起来的地域型政区，把它们都叫做“市”有些不伦不类。
第二，“市”名混乱，“直辖市”也是其中之一类。我国现有的市级政区，有直辖市（京、津、沪、渝）、副省级市（即13个计划单列市）、地级市、副地级市（如自治州政府所在的大理市、延吉市等）、县级市，习惯上把这五种级别的城市型政区都叫“市”，反映不出该城市的行政区划等级。直辖市与其他城市型政区的通名“市”相同，与县以下集市的“市”也无区别，混淆了城市型政区的等级结构。京、津、沪、渝都叫“市”，一般省略“直辖”二字，甚至政府的正式名称也叫“北京市人民政府”、“天津市人民政府”、“上海市人民政府”、“重庆市人民政府”，而不是“北京直辖市人民政府”这样的全称。这与“辽宁省人民政府”、“广西壮族自治区人民政府”这样的正式名称（全称）并不统一。
第三，因中国的直辖市兼有城市与农村地域的组合特点，直辖市郊县无法设市，只能撤县设区，由此带来的新的矛盾是郊县改区与中心城区相混淆。京、津、沪三市的郊县经济较发达，人口城市化水平较高，按照国家设市标准早已应设市甚至是地级市，但碍于《宪法》之规定不能设市，而与上海毗邻的苏南、浙北各县均已撤县改市（如江苏昆山、太仓、浙江平湖等县级市），北京周围的河北各县也已纷纷改市（如廊坊、三河、涿州等市）。在这种情况下，直辖市的县还得走改区之路。近年来，北京、上海两市郊县都纷纷改设区。截至2002年底，上海市已将陆上相连诸县全部改区，设县的地方只剩下崇明岛；北京的房山、通县、顺义、昌平、大兴、怀柔、平谷诸县也都已先后改区，今后延庆、密云两县迟早也要撤县建区；天津市武清、宝坻两县也已撤县设区。这种做法解决了机构与干部的级别等问题，但由此也产生了新的矛盾，即郊区与城市的性质相混淆，出现“假性城市化”现象，给城市人口统计带来不便，也无法与国际接轨。
第四，与上述问题相类似的是，直辖市之间内部区划体制的不协调。重庆升格为直辖市后，原万县、涪陵两市设为移民开发区（今为万州区、涪陵区），江津、南川、永川、合川四个县级市由重庆市直接管理，因此产生了与京、津、沪三市区划体制的不一致。直辖市下辖县级市，超出了《宪法》关于“直辖市和较大的市分为区、县”的规定。并且，在重庆直辖市范围内的县、自治县，若符合国家设市标准，今后是继续设立县级市还是走撤县设区之路，目前尚无明确答案。
第五，作为直辖市行政区域的“区”（市辖区），与作为省政府派出机构“地区”的“区”、县级特区、林区的“区”，以及各民族自治区的“区”完全相同。政区通名的重复掩盖了它们之间的本质区别。
第六，中央直辖市数量偏少，分布不平衡。国际、国内经验证明，特大城市作为国家或大区域的经济中心，具有一般中小城市所不可替代的作用，一定数量的中央直辖市对国家和跨地区经济的发展以及政治上的安定团结都有重要作用。20世纪50年代初期，全国曾设有14个中央直辖市；改革开放以来，我国的社会经济有了很大发展，而目前只有4个中央直辖市，显然偏少。从直辖市地区分布来看也不平衡，京、津、沪三市集中于沿海．重庆升格后填补了西南地区的空白点，但西北、华中、华南和东北地区仍缺少直辖市。
在上述一系列矛盾中，核心问题是直辖市政区通名的改革。直辖市通名改成合理的名称后，第一、第二个问题就会迎刃而解，第三、第四、第五个问题也可以顺利解决（京、津、沪、渝之下均可设市），第六个问题则是前述问题的延伸。所以，我们要讨论的不是直辖市通名要不要改革的问题，而是直辖市通名如何改革的问题。
在这里，先探讨第六个问题。学术界大都主张中国目前要增置直辖市，但对于增置多少、增置于何地则各有不同观点。刘君德教授认为，增设直辖市的数量不宜过多（4个左右），但要强调城市质量，注意合理布局，东北的大连、西北的西安、华中的武汉、华南的广州或深圳比较有条件升格为直辖市，非省会城市大连和深圳升格为直辖市的阻力较小，可先予实施，其余城市需详细进行论证，分步实施。戴均良先生认为，我国直辖市总数可增至12～15个，新增直辖市的目标可选择在齐齐哈尔一哈尔滨、沈阳一大连、青岛一烟台、徐州一淮北、郑州一洛阳、广州一深圳、武汉一宜昌、西安一兰州等地。其余具体观点甚多，此处不一一细述。
总之，无论直辖市增置与否、新设在哪里，均须符合直辖市通名改革的大前提，即笔者建议新增设的直辖市宜采用改革后新的通名。
直辖市通名如何改革？早在1988年张德江同志担任民政部副部长、主管区划地名工作期间，就提出了研究、制定行政区划战略的五种方法：（1）回顾法，即从历史的角度，探讨行政区划演变规律，古为今用；（2）借鉴法，即学习、研究国外有关经验，洋为中用；（3）剖析法，即分析行政区划现状，发现问题，对症下药；（4）论证法，即请有关方面的专家、学者进行可行性研究，博采众长，修正完善；（5）比较法，即设计若干个方案进行比较研究，分析利弊，优化选择。
二、中国历史经验的现代启示
自上古以来，中国历代大多实行过政区直辖的制度，只不过情况有所不同而已。其实，历史地理学界一直津津乐道的秦代以降的历代首都与陪都，如果换个角度来观察，本质上乃是中央直辖的政区。当然，历代中央直辖政区并不仅仅止于陪都一类。
秦统一六国后，分天下为三十六郡，而于首都咸阳侧近置内史，不属于任何一郡，直属于中央。这是中国最早的直辖政区。西汉定都长安（今西安），分内史置为京兆尹、左冯翊、右扶风，是为著名的“三辅”，亦直属于中央。东汉定都雒阳（今洛阳），增置河南尹，与“三辅”同为中央直辖的一级政区，雒阳、长安、南阳号称东、西、南三都。
曹魏建五都，各有取义：“魏因汉祚，复都洛阳，以谯为先人本国，许昌为汉之所居，长安为西京之遗迹，邺为王业之本基，故号五都”。
北魏原来的都城在平城（今大同市东北），公元494年孝文帝迁都洛阳后，把洛阳叫“洛京”、平城叫“北京”（又称“代京”）。北魏分裂后，东魏定都于邺，称“上都”，而以高氏起家的晋阳为“下都”。北齐代东魏后，上、下都之制未变。
北周代西魏，定都长安，以洛阳为陪都，称“东京”。杨坚建立隋朝后，此制因袭不变，至炀帝大业五年（609年），又改东京为东都。
唐朝定都长安，657年定洛阳为东都。武则天迁都洛阳，改为“神都”，并一度升太原为北都，她去世后复旧。由于太原是晋阳起兵之地，不久又置为北都。玄宗时，以长安为西京、洛阳为东京，又曾以河中府为中都。安史之乱后的至德二载（757年），置五京，以原西京京兆府为中京、凤翔府建号西京、成都府建号南京，原东京河南府、北京太原府不变。后上元二年（761年）省五京。宝应元年（762年）置五都，以京兆府为上都、河南府为东都、凤翔府为西都、江陵府为南都、太原府为北都。
唐代首创的府，是中央直辖政区。开元元年（713年），升首都所在的雍州为京兆府、东都所在的洛州为河南府，京兆、河南两府首任行政长官京兆尹张啤、河南尹李杰均系皇上直接任命的。开元九年（721年）升蒲州置河中府，首任府尹姜师度也是中央任命的。开元十一年（723年）升并州所置太原府之首任府尹王睃，至德二载（757年）升益州所置之成都府首任府尹卢正己，升凤翔郡所置之凤翔府首任府尹李煜，上元元年（760年）升荆州所置之江陵府首任府尹吕担，兴元元年（784年）升梁州所置之兴元府首任府尹严震，也均系中央直接任命。
唐代及其以后，“府”逐渐增多。渤海国效仿唐制，设有五京15府，即上京龙泉府、中京显德府、东京龙原府、西京鸭渌府、南京南海府，以及扶余、长岭诸府。五代十国时期，各国首都和陪都均升为府。五代梁定都汴州，升为开封府，改原京兆府为大安府；唐定都洛阳，原河南府、太原府仍旧，升魏州为兴唐府、镇州为真定府；晋定都汴州，仍为开封府，并改邺都为广晋府；汉如晋制，惟改广晋府为大名府；后周仍汉之旧。南方九国，吴定都江都府（今江苏扬州），吴越定都西府杭州，南唐定都江宁府，闽定都长乐府（今福建福州），前、后蜀定都成都府，楚定都长沙府，南平定都江陵府，南汉定都兴王府（今广州）。北方的北汉定都太原府。
宋代“州郡之名、莫重于府”，升州为府的情况就更多了。据统计，北宋、南宋各升26州为府。其升州为府的原因，除了个别以地望重要、因皇帝所曾临幸、因立为行都等之外，其余四十多府皆因皇帝诞生、潜邸或太子封藩之故。仅举一例：北宋徽宗曾领彰信、昭德、镇宁、平江、镇江等军节度使，封遂宁郡王，进封端王，故崇宁三年（1104年）升彰信军所在的曹州为兴仁府，同年升昭德军所在的潞州为隆德府，崇宁五年（1106年）升镇宁军所在的澶州为开德府，政和三年（1113年）升平江军所在的苏州为平江府，同年升镇江军所在的润州为镇江府，政和五年（1115年）又升郡名“遂宁”之遂州为遂宁府，政和八年（1118年）升端州为兴庆府。可见，因徽宗一人而升置了七个府。
宋代的府有京、次之分。京府为首都或陪都所在之地。宋初仅有二京府，即东京开封府、西京河南府，后建应天府为南京（今河南商丘市南）、以大名府为北京，遂有“四京府”之制。建炎以后，四京沦陷，而临安府只称“行在所”，故南宋无一京府。次府地位，大约与上州相当，这与唐五代府的地位有着根本的区别。所以，北宋两浙路虽有平江、镇江二府，路治仍在杭州；广南东路虽有肇庆、德庆、英德三府，而路治仍设在广州。宋代以后，府越置越多，地位越来越普通，早已失去了中央直辖的性质。明初改路为府，“府”就遍地开花了。所以，明、清时期的府已成为主要的普通政区。1912年府废。
辽置五京、金置六京。辽的五京为：上京临潢府、中京大定府、东京辽阳府、西京大同府、南京析津府；金的六京是：上京会宁府、东京辽阳府、南京开封府、西京大同府、北京大定府、中都大兴府。除会宁府外，金六京中有五京全是承袭辽、宋的产物，只是名称略有变更而已。六京是历史上首都与陪都即中央直辖政区数量最多的制度。
元世祖忽必烈于中统四年（1263年）升开平府为上都，至元元年（1264年）改燕京为中都，至元九年（1272年）改中都为大都。终元一代，大都、上都并存。
明初朱元璋定都于应天府（今南京），以开封府为北京、临濠府（凤阳府）为中都，洪武十一年（1378年）罢北京京号，改南京为京师。永乐元年（1403年）准备迁都顺天府，建为北京，原京师复改称南京。于是，有明一代两京并立。嘉靖时，又增置兴都承天府。
清朝兴起于关外，先有兴京（今新宾）、后备东京（今辽阳）、再置盛京（今沈阳）。1644年清军入关后定都顺天府，称京师，同时继续保留“盛京”京号。由此观之，元、明、清三朝均实行两都制——一为首都、一为陪都。
综观历代一级政区的直辖制度，一般都将直辖政区设置在首都、国内最重要地区的中心城市和皇朝龙兴之地，数量从1个到5个、6个不等。历代中央直辖一级政区的发展趋势，是政区直辖性质的淡化以至于消失。这包含了两方面的含义：一是从特殊到普通，某些政区取消直辖性质后，变成普通政区，例如各朝“京”、“都”名号等，例繁不备举。二是从特殊到普遍，即直辖制度的遍地开花（例如“府”），最终也就失去了直辖的本义。
历代中央直辖政区的通名，有些与当时普通政区的通名不同。历史上使用最频繁的直辖政区通名，有“京”、“都”、“府”三种。称“京”的有上京、东京、南京、西京、北京、中京、洛京、盛京等，不过，“京”具有特殊的“京城”含义，并且今天的北京简称“京”，已作为雅号，不再适用于地名通名。称“都”的有东汉东都、西都、南都，曹魏五都，东魏和北齐的上都、下都，唐代上、东、西、南、北五都，五代的东都、西都、邺都，金中都，元大都、上都，明中都、兴都等。如果比照当代，则现有的直辖市通名可改称“都”。
不过，尽管历代陪都拥有各种“京”、“都”名号，作为唐代及其以降的陪都，政区通名却一般都是“府”，如唐西京（上都）为京兆府、东京（东都、神都）为河南府，南京为成都府，南都为江陵府，中都为河中府，北都为太原府。北宋亦复如此，东京开封府为大众所熟知，南京应天府也因赵构即位建立南宋王朝而为大家耳熟能详。明代南、北两直隶，首府分别在江宁府、顺天府，中都为临濠府（凤阳府）、兴都为承天府。清代首都仍叫“顺天府”，陪都盛京于顺治十四年（1657年）置“奉天府”（今沈阳）。这里笔者得到的启示是，尽管唐代以来首都、陪都和各类冲要之地曾作为中央直辖政区，行政区划却都采用了与普通政区一样的通名“府”，只不过在政区专名上取了含义特殊的“顺天”、“承天”、“奉天”等字眼。因此笔者认为，我国现在的直辖市，也可以采用与省级政区一样的通名。
总之，从中国历史上看，现今直辖市可改为“都”或采用与省级政区一样的通名。
三、国际经验的借鉴
据《世界行政区划图册（修订版）》（中国地图出版社1999年出版）统计，世界上将首都与特大城市称为“直辖市”的有15个国家（中国、蒙古、朝鲜、越南、老挝、丹麦、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、捷克、斯洛伐克、保加利亚、摩洛哥、中非、刚果民主共和国），称“首都区”的有5个国家（智利、巴拉圭、哥伦比亚、毛里塔尼亚、马里），称“共和国直辖区”、“联邦首都区”、“联邦区”的各有3个国家（分别是塔吉克斯坦、土库曼斯坦、阿塞拜疆，巴基斯坦、尼日利亚、阿根廷，墨西哥、委内瑞拉、巴西），称“特别市”、“首都直辖区”的各有两个国家（分别是韩国、朝鲜，澳大利亚、所罗门群岛），另有15个国家对此仅有一种称呼（它们是：美国“特区”、俄罗斯“自治市”、波兰“省级市”、爱尔兰“郡级市”、德国“城市州”、埃及“城市省”、秘鲁“宪法州”、英国“都市郡”、日本“都”、印度尼西亚“都市区”、肯尼亚“省级特区”、马来西亚“联邦直辖区”、印度“中央直辖区”、巴布亚新几内亚“国家首都区”、多米尼加共和国“国家区”）。其余一百五十多个国家在这方面没有特别的制度和称呼。
如果将这些称呼归纳一下，则总共只有“市”、“区”、“州”、“郡”、“都”五种而已。因国家体制不同，国外的直辖市、省级市、郡级市等制度不会或者不可能出现“市辖市”的情况；而我国的直辖市制度则大不一样，重庆直辖市已辖市，将来京、津、沪所辖的郊县也有可能改市。因此，称“市”的通名可暂不考虑。
国外将首都与特大城市称各种“区”，未尝不可，但也不符合我国国情。因为在中国国内“区”作为通名已经很乱很滥，被用于省、副省、地级市、县、县以下的区等各级政区，如果再用“区”表示直辖市通名那就更是添乱。
称“州”的有德国、秘鲁两国。秘鲁实行省制，将首都附近置为“卡亚俄宪法州”（Callao provincia constitucional）乃其特制；德国实行的是州制，与普通“州”不同的是，柏林（Berlin）、汉堡（Hamburg）、不莱梅（Bremen）三个是“城市州”。中国的直辖市虽为省级政区，却也与普通“省”不同，故若将德国“城市州”之制应用于中国，则中国的直辖市可称“城市省”。而埃及包括首都在内的五个“城市省”，正为我们提供了直接的参考！
称“郡”的仅有英格兰。英国的政区为郡制。1974年。英格兰建立了大曼彻斯特（Greater Manchester）、南约克郡（South Yorkshire）、西约克郡（West Yorkshire）、西米德兰（West Midlands）、泰恩一维尔（Tyne and Wear）、默西塞德（Merseyside）六个都市郡，这些郡的城市化程度较高。1986年4月改为普通郡。如果把英格兰“都市郡”的做法引用于中国的直辖市，则中国的直辖市也可称“都市省”。
称“都”的仅有日本一国，即“东京都”。东京本为江户，原系一个小村落，1603年德川家康在此建立幕府后形成政治中心，因位于当时首都京都以东，因此从1732年起称之为“东京”。1868年日本从京都迁都江户，5月置江户府，7月改为东京府，1889年在府内城区设东京市，1943年置为“束京都”（とうきょうと）。“都”作为政区通名，是日本向中国学去的（中国有的朝代将首都、陪都称“都”，详见上文），目前也可将它引回来。
因此，从世界各国的经验来看，中国的直辖市通名可改成“城市省（都市省）”或“都”。
四、结论
经过上述讨论，笔者认为，我国的直辖市通名改革有两个方案可供选择。
第一方案：改为“城市省”。
中国直辖市的性质正如波兰称“省级市”、埃及称“城市省”那样，是省级政区，又比普通的一般省份重要。它不像国外的“市”那样仅有城市建成区，而是兼有十几个或几十个市辖区和郊县、具有相当规模地域空间的政区；不是“点”，而是“面”，是兼有地域型政区特点的城市型政区。从中国历史看，直辖市可采用与普通省份一样的通名；从世界各国经验看，中国的直辖市是具有城市性质而与普通省份稍微有所区别的省。埃及实行全国统一的省制，共划26省，其中的开罗、苏伊士、塞得港、亚历山大、伊斯梅利亚为“城市省”。若借鉴埃及的称呼，“城市省”一名确实能反映中国直辖市的本质。因此将我国现有的直辖市通名改称“城市（都市）省”，是再恰当不过的了。
北京、天津、上海、重庆改为城市省（都市省）之后，政区通名所表示的带有城市型政区性质的地域型政区与其所管辖的地域状况相吻合，城市省（都市省）之下可设市，郊县不必走撤县设区之路，也不会引起假性城市化现象，还缓解了“市”名混乱的状况。并且，如果直辖市改名“城市省”（都市省）与自治区改名“自治省”同步进行的话，我国的最高一级政区通名都统一改成了“省”，有利于国家的规范化管理。此其利之所在。
当然，将直辖市改为城市省（都市省）也有其弊病，主要是：在原市政府之上要增加一套省级政府机构，与精简政府机构的发展趋势背道而驰。不过，事情也不是绝对的，通过制度创新完全可以纠正此弊。例如法国有96个省，首都巴黎原是其中一个省，但地位又特殊，法国法律规定：“巴黎是具有双重地位的地方单位：巴黎市和巴黎省，其事务由巴黎议会斟酌处理”，“巴黎议会同时行使省议会和市议会职权，163名议员由各区按两轮多数名单制选举产生。议会选举市长，巴黎市长同时行使市和省议会主席的职权”。从法国巴黎的做法中得到的启示是，可以把新设立的城市省政府与中心城市的市政府合一，省长兼任中心城市的市长，两块牌子、一套班子，不增加新的行政机构和编制。举例来说，上海直辖市的通名改名后，成为“上海城市省”，同时中心城区设立上海市；郊区、郊县符合设市标准者可改为二级市（如浦东市、嘉定市等，各市之间可以有规模大小和行政等级之分），郊县尚不符合设市标准者仍保留县的建制（如崇明县）；上海城市省省长兼任上海市市长，省长同时管辖其他的市和县，从而理顺了各种行政上下级关系。
第二方案：改为“都”。
综观中国历代“都”制，本质意义是将首都和其他特别重要城市纳入中央政权直接管辖的体系之中，它包括了历代当时的首都和冲要之地。“都”具有都会、都市之义，是指城市化水平较高、城镇密集的都市区域。从中国历史来看，“都”比较全面、确切地反映了作为中央直辖一级政区的政治、经济功能和重要的行政等级地位。在当今直辖市政区制度不尽理想、“直辖市”通名欠科学的情况下，用“都”之名代替“直辖市”，既有确凿的历史依据，更有重要的现实意义。
中国直辖市改“都”，也是借鉴日本东京都的经验。不过，两者有一些区别：一是辖区范围。中国的“都”面积较大，日本东京都则较小，因此中国“都”的行政结构层次为三级，而东京都为二级。二是“都”下管辖的二级政区类型。中国“都”包括县，而东京都不辖县。三是中国设想的“都”，将在首都和大区域的经济中心实施，日本仅包括首都。四是日本的城市现代化程度要比中国高得多，中国的“都”内仍有大量的农村、田畴，农业、农民、乡镇人口比重仍然较大，而东京则较小。五是在都下设市模式上，中国将来允许整县改市和镇升格为市并存，东京都的市则均由町演化而来，多为切块设市。
今天，我们用“都”来代替“直辖市”，即非复古，也非崇洋，而是在总结历史经验、借鉴外国模式基础上的一项制度创新。表1所列的是以上海为例、直辖市改为“都”之后与东京都的比较（上海为未来设想，东京是2002年的现实情况）。
中国直辖市改“都”在具有上述有利条件的同时，也有它的不利因素。例如，改成“都”之后，“都”的行政长官怎么称呼？日本东京都的最高行政长官叫“东京都知事”，本质上与中国宋代的官名完全一样，我国恐怕不能取这样不中、不洋、不今、不古的称呼。并且，直辖市改“都”后至少会引起与成都、昌都、江都、宁都等13处现有政区地名的混淆。直辖市改“都”后的这些弊端，难以消弭。
世界上的事没有绝对的利，也没有绝对的弊，权衡利弊而取其长，笔者认为第一方案更具有可操作性。
作者：华林甫
来源：《中国人民大学学报》
2003年第5期
选稿：何铂羽
编辑：吴雪菲
校对：邹怡思
审订：汪依婷
责编：甄艺涵
